刘汉元：明确可再生能源发展方向 制定更具前瞻性的发展目标

刘汉元代表提出应明确可再生能源发展方向 制定更具前瞻性的发展目标

全国人大代表刘汉元提出，去年12月3日，在联合国新一轮气候大会上，联合国秘书长古特雷斯指出，当前各国的自主减排承诺已不足以实现《巴黎协定》设定的2030年气候目标，需将现有水平提升3倍，才能实现将全球升温控制在2度以内的目标，若想实现1.5度目标，各国的自主减排承诺则需提升5倍。在随后召开的G20峰会上，中国国家领导人也表示不折不扣履行在《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》中的承诺，强化2020年前行动力度，推动全球绿色低碳转型。加快推进新一轮能源革命，控制全球气候变暖、破解雾霾之困已迫在眉睫。然而，当前国家相关部门对可再生能源产业发展的重要性认识还不够到位，未能从能源革命和国家战略的高度，进行有效统筹规划、科学引导产业发展，产业政策及发展目标难以满足我国能源结构优化升级的需要。

2016年12月，国家有关部门针对可再生能源发展先后密集出台三份重要规划文件，分别是《可再生能源发展“十三五”规划》、《能源发展“十三五”规划》和《能源生产和消费革命战略2016-2030》。三份国家层面出台的权威规划文件，都为我国2020年非化石能源消费占比设定了15%的奋斗目标。然而，本应作为积极引领、指导产业发展的纲领性文件，却与产业和市场层面的实际发展产生了明显偏差。截止到2017年底，非化石能源消费占一次能源消费总量比重已达到14.2%，已经非常接近2020年15%的目标，这距离三份规划文件出台仅一年时间。我国可再生能源产业的发展也面临着同样的问题。2007年，国家在规划光伏产业发展目标时，提出2020年装机总量达到180万千瓦，此后历经4次调整，最终确定到2020年底太阳能发电不低于1.1亿千瓦。但截止2018年底，我国光伏装机总量就已达1.7亿千瓦。不难看出，我国可再生能源产业的发展远远走在了规划前面。因此，及时调整并制定更具前瞻性的可再生能源发展目标，无论从积极引导产业健康发展的角度，还是加快推动我国能源革命，实现绿色可持续发展都具有十分紧迫且重要的意义。

当前，全球主要发达经济体都纷纷制定并不断提升可再生能源发展目标。美国经济总量最大、能源消费量最多的加州，2017年已提前3年实现可再生能源发电比例超过33%的目标，计划到2030年一次能源50%以上来自可再生能源、2040年达到100%，并于去年9月再度立法将2030年的目标提前到2025年完成；德国2017年全国可再生能源发电占比达到33.1%，计划到2050年实现总发电中可再生能源占80%以上；法国计划到2050年全国电力全部来自清洁能源。英国于2015年12月关闭了最后一家煤矿，并宣布近期将关闭国内所有的燃煤电厂，作为世界上第一个开创煤电使用的国家，或将成为第一个告别煤炭的国家。上述国家无一例外，光伏发电都是其可再生能源的第一主角，每个国家使用的大都是中国制造的光伏产品。

事实上，目前以光伏为代表的可再生能源，已经完全具备了快速发展、实现能源根本转型的总体条件。近十多年来，在全体从业者的前仆后继、艰苦努力下，我国光伏产业实现了从一路追赶、齐头并进，到全面超越欧美日韩等光伏强国的华丽转身，推动我国光伏产业一骑绝尘，占据了全球70%以上的市场份额。麦肯锡的研究报告显示，中国光伏产业一骑绝尘，遥遥领先于美欧日韩，牢牢执住了行业发展的牛耳，成为了比肩高铁的“国家名片”之一。无论是解决国内雾霾问题、环境和资源不可持续问题，推动我国高质量发展，还是“一带一路”走出去帮助欠发达国家跨过先污染后治理的老路，光伏产业都足以支撑我国制定更加积极的可再生能源发展目标。

针对以上问题，刘汉元代表建议：1、制定更积极的可再生能源发展目标，非化石能源占比2020年达到20%、2030年30%、2050年超过50%；2、制定具体可操作的配套实施方案，增强规划执行的刚性；3、减免可再生能源税费，加快我国能源转型步伐。

在《关于减轻光伏发电企业税费负担》的建议中，刘汉元代表谈到，随着化石能源的长期开采和使用，一方面资源的不可持续问题已日益凸显，另一方面全球气候变暖、环境压力不断加大，空气质量问题持续困扰着我国许多地区，加速推进新一轮能源革命已迫在眉睫。与此同时，以光伏为代表的可再生能源，已经具备了快速发展、实现能源根本转型的总体条件。然而，去年5月31日，因补贴缺口扩大等原因，有关部门突然下发通知，将下半年光伏发电规模压缩到原来的三分之一以下，6月1日立即执行，给整个产业带来系统性风险，新能源上市公司连续跌停，市值损失3000多亿；许多企业被迫停产，关停产资产规模超过2000亿，行业遭受重创。正是这样一个应予鼓励和扶持发展的战略性新兴产业，一段时期以来，却背负了沉重的税费负担，成为了阻碍行业不需要补贴、实现真正市场条件下平价上网并持续健康发展的最主要原因之一。

他谈到，长期以来，我国光伏产业链上、中、下游各环节都被全额征收各项税费，主要包括25%的企业所得税、16%的增值税及其附加，还有海域使用费、土地使用税、印花税、房产税等多种税费，如再考虑社保因素，税费将更加惊人。仅从光伏发电端来看，每度电负担的税费就已经达到1毛3分到1毛7分。

目前，根据现行上网电价结合光伏发电项目数据平均测算，企业实际缴纳的度电增值税达到6分到8分。企业获得贷款后，作为成本很大占比的利息完全不能抵扣增值税，加重了企业税费负担。基于此，国家制定了相关政策，旨在减轻光伏企业的现实税负压力，如财政部、国税总局于2013年9月下发了《关于光伏发电增值税政策的通知》（财税〔2013〕66号），对光伏发电收入实行增值税即征即退50%的政策。对此项政策，部分媒体解读为光伏行业的一大利好消息，但仔细分析实则不然。由于光伏电站前期投资大，投资回报期长，设计系统寿命25年，要靠多年的发电销售收入逐步收回投资。从财务角度看，一般光伏电站的进项税额需5至6年才能抵扣完，才可能缴纳增值税。但我国光伏发电从2013年起才开始真正成规模态势发展，2014到2018年是发展的高速期。由此看来，只有极少数经营很好的企业，才可能在2018年左右享受此优惠政策，大多数企业无法切实享受。因此，该政策的初衷是好的，但实际执行效果却并未达到制定的初衷。

同样作为前期投资大、投资回报期长的水力发电项目，国家已制定并下发了多项增值税减免政策。如财税〔2009〕9号文件第二条第（三）项明确规定，县级及县级以下装机容量为5万千瓦以内（含5万千瓦）的小型水力发电单位，可选择按照简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税，此后又出台文件将“依照6%征收率”调整为“依照3%征收率”，进一步减半征收小型水利发电项目的增值税，切实减轻了水力发电企业的税负。

此外，因光伏产业链各环节都需要大量固定资产投入，资金占用量大、占用时间久、投资回报期长，因此不仅取得融资授信较为困难，额度空间也小。同时，光伏发电为重资产投入，大多数项目留存了大额期末留抵税额，据不完全统计，从项目投建环节看，留抵税额占光伏电站投资成本的比例超过10%，无疑增加了资金占用，加重了光伏发电企业的资金压力。2018年6月27日，财政部、国税总局下发了财税〔2018〕70号文件，对部分行业企业退还增值税期末留抵税额，主要包括装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业。其中，电网企业是指取得电力业务许可证（输电类、供电类）的全部电网企业，光伏发电项目因其属于发电企业（电力业务许可证为发电类），未纳入此次退税范围。但由于光伏企业面临前文提到的巨大资金压力，存在退税的紧迫需求。

为扶持我国光伏发电行业发展，财政部、国税总局还于2008年下发财税〔2008〕46号文，对符合政府规定的光伏发电企业，从项目取得第一笔生产经营收入所属年度起，实行三年免征、三年减半征收所得税的政策，这在一定程度上支持了光伏企业的发展。但根据光伏产业发展趋势判断，行业去补贴化将成必然，平价上网时代即将到来，上述三年免征、三年减半征收所得税的政策，虽然起到了一定的减负作用，但该定期减免优惠在无补贴项目面临的成本压力面前，无异于杯水车薪，光伏发电企业仍面临严峻的生存危机。

2018年以来，在党中央、国务院持续优化营商环境和减税降费的总体部署下，一系列普惠性减税降费政策相继出台并有效实施，切实减轻了企业税费负担，对中国经济长期保持活力和全球竞争力具有重要意义。但目前，光伏产业等应予以鼓励和重点扶持发展的战略性新兴产业，也仅享受到普惠性政策，未能明显缓解综合税费负担较重问题，亟待有产业倾斜导向的减税降费政策出台，推动光伏产业持续健康发展，助力平价上网时代早日带来，从而加快我国能源革命进程。同时，以目前我国财力来看，完全有条件支撑对光伏发电税费的减免，其对财政收入的影响微乎其微。

针对以上问题，刘汉元代表建议：1、参照小型水力发电项目的增值税缴纳政策，将光伏发电项目纳入按照3%征收率简易征收范围；2、实现企业利息成本进项税可抵扣，并将光伏发电企业纳入增值税期末留抵税额退还范围；3、对光伏发电无补贴项目实行所得税免税政策。